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  摘要 : 防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷,是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一。城市房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是补偿不合理、不及时,深层原因是政府管理不到位,反映了脱胎于计划经济的我国政府对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。在分析根源的基础上,本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。

  关键词 : 拆迁 补偿 政府管理 纠纷

  城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作,对于改善城市居民的生产、生活环境,推动城市建设以及区域经济的发展,具有重要意义。同时,城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益,稍有不慎,极有可能引发尖锐的矛盾冲突,影响社会稳定。如何防范、化解矛盾,一直是困扰拆迁实务部门的难题。

  一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点

  现实中所有的矛盾和纠纷,无不源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中,拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方,拆迁人拆除被拆迁人的房屋,对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人,还是被拆迁人,作为理性的市场主体,均有寻求自身利益最大化的动机,拆迁人追求“拆”得又快又省,被拆迁人追求“补”得及时合理。在“拆”与“补”这一对矛盾中,“补”是矛盾的主要方面,直接决定“拆”能否顺利展开,补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。

(一)补偿不合理

  补偿不合理,通常表现为补偿数额偏低,不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说,在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中,政府、拆迁人均各取所需,只有被拆迁人遭受了净亏损,纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因,也有执法上的原因。

  长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想,使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作,忽视了对被拆迁人利益的保护。如, 1991 年 3 月 22 日 公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《条例》)第二十条规定:“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这种计算补偿金额的方式,虽节省了拆迁成本,但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。

  不过,这种状况近年有所改善。 2001 年 11 月 1 日 实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新《条例》)第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”。显然,新《条例》将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待,不仅仅考虑房屋的残值,还要考虑区位、用途等因素。与旧《条例》相比,这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利,也更为合理,我们称之为合理补偿金额。

  然而,作为人类建造物的房屋,只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言,被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所,更是各种人情交往、便利生活(如就医、购物等)得以开展的依托,拆迁即意味着生活环境的变化,这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响,并且,对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。从经济学的角度看,这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本,理应得到补偿,我们称之为充分补偿金额。不过,无论新、旧条例,均未涉及这方面的补偿。

  新《条例》虽然规定了“以房地产市场评估价格”来确定补偿金额,却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中,拆迁人往往采取先入为主的办法,先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估,分户出具评估报告,以此为依据,使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定,这无异于要被拆迁人与虎谋皮,结果可想而知。

  因此,现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额,也往往低于现行法律法规规定的合理补偿金额。

(二)补偿不及时

  补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同,补偿不及时主要发生于协议签订后,是履行合同的问题。现实中,补偿不及时的情况比较常见,几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大,常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境,甚至引起灾难性后果,群体性上访也常常因此而起。

  二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生

  无论是补偿不合理,还是补偿不及时,均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正,纠纷不致产生。可见,化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否,在一定条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。与理想状态相反,现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续,“立新”工作已基本完成,拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新”,既未将“立新”与“破旧”统筹考虑,也未对“破旧”给予足够的重视。于是,实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。

  政府管理不到位有多种表现,首先是具体行政行为有瑕疵,或各管理部门之间协调衔接不够顺畅,或群众参与不充分,直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷,行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中,这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的“错位”现象:决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划,拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上,对符合城市规划的拆迁申请进行审查,禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆迁人看来,拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门,要求予以解决。由于超出了职能范围,拆迁管理部门问题不可能解决所有问题,更为严重的是,由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为,前置审批行为大都不能取得群众的理解支持,纠纷的根源还在不断产生。

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