北京专业拆迁律师

一、问题的提出

　　大明宫遗址是国际古遗址理事会确定的具有世界意义的重大遗址保护工程，大明宫遗址区保护改造项目已被列入国家“十一五”大遗址保护重点项目。这项工程范围涵盖近20平方公里，整个项目涉及800万平方米拆迁，260万平方米棚户区、17个城中村改造、15万人动拆，需要妥善解决遗址保护、经济发展、环境保护和人居环境改善等关系协调问题。这必然涉及该地区集体土地的征收以及补偿和大量失地人口的安置问题，如何更好解决上述问题已经成为大明宫遗址区建设乃至类似遗址保护工程顺利展开的根本前提。

　　目前，该项目征地拆迁安置工作已于2008年3月启动，但仍有几个问题需要廓清：第一，该项目涉及土地广泛，土地性质兼有国有土地和城镇范围集体土地，应当依法区别对待。第二，对于土地上各类附着物的补偿也应根据土地性质适用不同的法律规范。国有土地范围内的地上构筑物、附着物依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定实施拆迁并安置补偿；对遗址区内集体土地范围内的地上构筑物、附着物应依照《土地管理法》的规定在征收土地同时依法给予补偿安置。当然，本文仅涉及该项目范围内集体土地的征收及补偿安置问题。

　　二、遗址区征地及补偿安置的合法性探讨

　　（一）遗址区内征地行为应当符合《物权法》和《土地管理法》等相关法律法规的规定。

　　根据《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定，本文需要明确：

　　首先，该项目征地行为是为了公共利益的需要而实施，这是法律规定将集体土地征收为国有土地的唯一条件。

　　对于什么是公共利益，目前我国法律并未有明确，但考虑遗址区征地具体情况，应在以下方面具体考量。一是利益的公共性。即相较于私人利益，公共利益受益主体为公众，具有普遍性或不特定性；且其实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。但这并不代表公共利益就是政府利益、国家利益。二是利益的合理性。即公共利益的实现应在最大程度最小化对私人利益的损害，这就要求有权机关在界定公共利益时就应遵循比例性原则进行权衡。三是利益的正当性。要求公共利益的界定能充分尊重公众意见，保证其建立在广泛民意基础之上。四是利益能体现社会公平。即体现大多数不确定群体的利益，同时应对受到减损的私人利益给予公平补偿。可见，公共利益具有一定的柔性，实践中对其判断必须结合司法实践来进行，否则难免出现不周延的情形。

　　大明宫遗址是人类文化遗产的重要组成部分，是唐文化的重要载体，是为保护唐代大型宫殿遗址实施的文化遗产保护工程，对该遗址进行保护是社会主义精神文明建设的重要内容，也是城市建设不可或缺的组成部分，因而大明宫遗址区保护改造项目的公共利益属性是明确的。为了更好的实施这一工程，要在保障社会公共利益的同时，注意把握上述对于公共利益的基本诠释，遵守法律法规，并保障私有财产和集体财产权利人的合法权益。

　　其次，征地审批权限应合法，主要指遵守《土地管理法》规定的农用地转用审批权限和征收土地审批权限。

　　1、农用地转用审批权限